政府公益创投：约束限度及其可操作的创新

——以顺德区众创大赛为例

文 / 众创共善计划秘书处

摘要

公益创投也称慈善创投，由洛克菲勒三世于20世纪70年代开创，是尝试将风险投资的理念及工具用于支持社会目的组织①的一种实践风潮②。21世纪初，公益创投伴随着国外社会创新思潮进入我国，一批企业、投资基金、基金会逐步成为这一领域的实践者。与此同时，在培育和发展社会组织的目标指向助推下，地方政府尤其是民政部门真正让公益创投“遍地开花”。截至2016年1月，全国共有85个各级地方政府在开展公益创投实践，这一数字还在迅速增长中③。敬乂嘉和公婷认为中国公益创投的兴起是政府领导的社会创新结果，一个过于严格的社会监管制度既不能服务于政府利益，又不符合公共利益，因此政府应该适度放松社会管制，欢迎社会创新，并通过激发公民参与提高治理能力④。2012年，在社会体制综合改革的背景下，顺德启动公益创投实践，本文以众创系列大赛为例，探讨历经六载的发展演变，以及在财政资金约束限度内的升级优化。

众创大赛的“前世今生”

（一）顺德最早的公益创投实践

2012年，适逢顺德推动社会体制改革之初，社会组织的数量及服务能力薄弱，项目缺乏，政府部门对社会工作也不甚了解。为撬动镇街职能部门和社会主体参与社会建设的积极性，自2012年起，区政府从财政预算中安排500万镇街社会创新专项资金，由区社工委负责分配。同年，从福彩公益金中安排公益创新种子资金500万，由区民政人社局负责分配。虽同为竞争性资金分配，但两个大赛指向主体不同，故制度设计、运作机制都存在差异。

表1：顺德区两大公益创投大赛对比表

（二）发展与演进：从分散到整合

截至2018年6月，顺德区内以公益创投形式资助项目的政府部门和群团组织包括区社工委、区民政人社局、区委组织部、区总工会、区妇联、团区委等，另有4个镇街开展镇街层面的公益创投，区慈善会自2014年也开始通过“同行善计划”探索服务项目资助。与其他地区公益创投以民政部门主导不同，顺德的政府创投主体涵盖六大政府部门及群团组织，由各自分开组织实施。分散开展虽能更好回应各个主办方个性化的诉求，但的确也引发了一些问题：一是重复申请与重复资助；二是评审、评估标准各异，申报单位适应不同规则的学习成本高；三是单个创投资金体量有限，用于支持性服务的经费捉襟见肘。有鉴于此，自2017年以来，区社工委、民政人社局联合推动了公益创投资金的逐步整合。

表2：顺德区众创大赛整合演进情况表

（2012-2018年）

1.探索起步阶段（2012-2016年）。众创大赛其前身是设立于2012年的镇（街道）社会创新项目评选，“镇街参与的积极性需要被调动和保护”、“都是体制内的单位，也不太可能违规使用资金”、“区里只是试验，效果好的项目镇街要接盘”，这些都是当时机制设计隐含的假设前提。因此镇街社会创新项目评选将督导与评估合并，更加关注督导的专业支持功能，申报书的填写设计也非常粗略。

2.运作模式优化升级阶段（2017年）。随着实践的深入，运行也出现一些问题：一是缺乏严谨的评估验收机制，督导评估合并带来功能角色不清晰；二是资金管理薄弱，甚至跨两个财政年度结余扶持资金；三是申报单位与执行单位普遍分离，二次委托未能纳入创投管理框架。2017年区社工委将经费与区民政人社局扶持镇街社工站点建设经费整合，联合发起众创共享计划，扶持总额1000万，并对创投的运作机制做了较大调整：一是放开申报主体，二是设立督导支持机制和评估验收机制，三是不区分申报单位性质，强调“规则”适用的统一性。

3.资金大规模整合阶段（2018年）。在众创共享计划的运作框架基础上，公益创新大赛、残疾人就业服务扶持计划、同行善计划整合纳入，各方联合发起2018年众创共善计划，扶持资金合计3450万。

优势及约束限度：

如何理解政府公益创投

（一）公益创投为什么在顺德“遍地开花”？

在笔者看来，原因有三：一是宣传效应。换句话说是公众知晓度，正如主办方所言“相较于过往的花钱方式，创投能够带动市民关注到我们做了什么，这是党政部门很在意的”。二是资金分配模式与职能工作创新兼容度高。学者朱旭峰在研究政策创新的行为逻辑时发现，存在竞争的地方政府们更愿意发明而不是扩散一项政策创新⑤。公益创投在无上级政策的背景下数年实现快速扩散，主要原因是它只对运作模式做限定，但每年可结合工作实际确定扶持重点及要求，与职能部门工作创新有较强兼容性⑥。三是能够实现组织培育的功能。虽然学者对公益创投的目标是政府购买服务还是培育组织尚未达成共识，但即便是诉诸更好的服务，目前更多是依托组织培育这一中介变量来实现，不同的政府创投都隐含有激活组织系统的目标，只是不同创投扶持的组织系统侧重不同，例如党群共建基金关注基层党组织统御各方能力的提升，3861公益创投关注基层妇女组织的激活与提升等。

（二）政府公益创投的优势

1.合法性的赋予。在政府和社会组织互动不足，信任关系仍在不断探索建立的大环境下，政府公益创投这一政府主动领导的社会创新，为社会组织参与进来和后续的政策倡导提供了合法性和渠道支持。这一点，是基金会的资助计划无法比拟的优势。

2.政府购买服务方面的衔接优势。基金会非常关注如何影响政府采纳其解决方案，促进社会问题的大规模解决，但实际上影响决策的成本较高。政府公益创投在这方面有天然优势，我们可以看一组数据，区社工委对5年扶持的76个项目持续运作情况的跟踪发现， 56个项目仍在持续运营，其中49个项目通过镇街全额或差额购买实现了持续运作。

（三）约束限度及其带来的工作挑战

1. 财政资金的性质与创投不确定性之间的冲突。一是财政资金的管理及使用，规范安全的要求永远是第一位的，然后是预算执行率和项目成效。但创投项目在资助本质上是有不确定性的，包括执行能力（含财务管理）参差不齐的申报主体，这些延伸到资金管理维度的风险及不确定性，成为主办方不能“承受之重”。如何推动精细化管理，控制整体风险，成为迫切的需求。二是财政资金预算的年度性与项目三至五年的成长周期如何更好衔接，需要更多规则上的创新。

2.跨部门协调的巨大成本。由于众创大赛本身涉及多个主办方，预算分属不同部门，虽然适用于统一的分配及后续管理规则，但实际上资金适用于不同的资金管理办法或预算立项文件，日常的审批也是在各个扶持单位内部进行。虽然区财税局积极支持同类型资金的整合，并寄望政府创投带动更多镇街及社会的投入，发挥撬动作用，但也坦言由于预算部门化管理，而且部分创投资金是专项资金（有资金管理办法、有一定的稳定性），部分仅为临时工作经费，实现整个资金池整合困难重重。如何在规则上求取公约数就至关重要了，因此整合后对秘书处的决策及运作机制提出挑战。

创新面面观：

众创大赛做了哪些优化

（一） 创新参与机制

1.鼓励多元主体参与。与各地创投以社会组织为主不同，众创大赛的申报主体包括基层政府、企事业单位、基层自治组织、社会组织。创投机制设计有其隐含的假设:即社会工作需要多元主体基于自身优势去探索实践。这反映了政策设计者对“谁应该是实践主体”的基本观点，以及如何推动社会工作整体发展的行动策略思考。众创大赛的作用更多是 “引导、促进、撬动”，行动策略上主要通过行政上的激励以及资金支持推动社会工作行业生态改善，在同一套规则体系下先让不同系统的组织参与进来，再慢慢引导。毕竟基层政府理念及工作方式的转变、村居对现代社会工作的实际立场和态度，是社会工作落地生根要去面对的现实问题。

2.鼓励跨界合作。众创大赛虽鼓励跨界合作，但由于人少事多，职能部门通常并不会是实际执行主体，同样的情况也多出现在村居。那么，职能部门和村居在众创大赛中的角色定位是什么？笔者认为主要是需求的表达与确认、在地资源的联动、社会关系网络的支持、合法性的赋予等。为避免部门和村居将项目委托给社会组织后不闻不问，2018年在操作层面增加了引导：一是申报宣讲环节举办供需对接会，让职能部门和村居的需求被听见；二是设立联合申报方式，引导职能部门和村居寻找联合申报单位，提前确定合作关系，并在规则上为联合申报附加价值。三是从评估体系中引导跨界合作真正发挥作用。

（二） 运作机制创新

1.秘书处的设置及其运作机制。如参照一般公益创投，仅设立第三方运作的秘书处，恐难满足运行中统筹协调的需求。2017年10月，主办方正式成立众创共善计划秘书处，定位是整个众创大赛的统筹执行机构，下设统筹组和执行组。具体组织架构如下：

图1：2018年众创共善计划秘书处运作架构图

一是统筹组。统筹组由各出资方决策代表组成，主要负责执行层面规则及制度的建设，确保万事皆有章法，并领导执行组的工作。二是执行组。秘书处在统筹组下分设3个执行组，负责具体执行，组长由统筹组成员兼任。按照层级管理规则，各执行组作出工作决定必须经统筹组同意或向统筹组报备。由于创投大赛的资金管理办法较为原则性，实际运作中需要作出决定的环节和内容较多，统筹组和执行组的设置较好地保障了协调力度和决策效率。简言之，有主办方代表参加的秘书处，减少了执行秘书处所有关于操作层面调整及创新的“游说成本”，整个创投的运作能够快速作出调整。

图2：2018年众创共善计划运作机制

2.督导与评估分开，并明确不同功能定位。督导服务主要发挥专业支持、协助经验及模式梳理、资源链接等功能，主要是应对众创大赛多元主体水平参差的情况，同时协助秘书处管控整体风险。在实践了一年的基础上，2018年启动了督导服务机制及标准化建设。评估工作重在对项目成效及财务的验收，不区分申报单位的性质适用统一验收标准，并强调结果的跨年度运用，例如优秀项目免评审延期扶持、不合格项目的禁赛及申报额度限定等。

（三）推动管理的精细化

为了适应资金规模的扩大及项目数量的增加，协调多元主体更好协作，控制整体执行质量，秘书处制定了一系列适应“众创共善”计划多元资金、多元主体复合要求的配套工作规范，推动整个创投的精细化管理。具体如下表：

表3：2018年顺德区“众创共善”计划制度文件表

（四）工具支持的探索：开发项目管理云平台

为回应众创大赛资金体量扩容后对执行效率以及过程管理的需求，降低参与各方信息共享成本，秘书处于2018年1月启动顺德公益项目管理云平台。云平台可实现项目在线申报、在线评审、在线优化、督导服务记录、评估结果在线反馈、资源对接、项目宣传展示、专题资助计划展示等全流程管理，促进公益创投历年项目数据的积累及运用。云平台同时可为其他创投大赛、资助计划提供全流程线上工具支持。未来，在基础项目管理功能完善的基础上，如何在云平台的项目资源基础上，依托项目活动内容为项目带来市民关注及企业的支持，成为放大平台价值的思考方向。

（五）免税认定的协调及落地

在2017年扶持资金拨付协调会上，一家社会组织以其获得的省民政厅扶持资金成功办理免税为例，向主办方提出免税认定的诉求。扶持资金的免税问题⑦一直未受关注，的确是因为主办方并不知道是否符合条件，也不清楚具体办理。根据税务部门的工作逻辑，免税的办理条件很明确，需要制定专项资金管理办法，文件中出现“扶持”而不是“购买服务”的字眼，即属“政府补助”而非“政府购买服务”。据了解，目前政府公益创投实现免税认定的地区聊聊无几。免税政策最终落实，主要是主办方认同扶持组织发展的理念，愿意去跨部门的沟通和协调工作。2017、2018年相继办理“双创”资金1000万、种子资金500万免税认定。

再提升：

问题追问及未来的探索设想

（一）众创大赛的目标：一个值得追问的问题

六年来，以创投作为牵引，带动了公益慈善项目的孵化，推动了社会组织的培育，促进了政府和社会组织的联动与合作。但随着实践的深入，发展中面临的一些核心问题也逐步暴露出来：公益创投的定位和目标不清晰。回答公益创投的定位，往往又面临一个问题：公益创投与政府购买服务的关系是什么？有专家认为公益创投应该引领政府购买服务，发挥填补服务空白、探索更有效的模式和方法等作用。当我们将整个创投大赛作为一个项目来审视时，公益创投的目标是什么，策略是什么，如何衡量整个创投的成效？这不仅考验资助方，同时考验公益创投的承办机构。超越形式本身，笔者认为应该对定位和目标有更多追问、思考和有价值的讨论。

（二）未来探索的可能性

正如前文所言，政府公益创投只是限定了基础的运作模式，在约束限度内如何站在促进行业生态的视角，发挥公益创投灵活性的优势，与本地区社会工作行业发展中政府政策及行业实践短板进行协同与补位，成为一股引领、催化及补位的建设性力量。这一目标的实现，呼唤真正意义上的跨界合作和协同创新，一起去推动整个政府公益创投机制的优化，例如前端的研究及设计环节、中端的运作环节、后端的可持续发展衔接及转化环节。哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授史蒂芬·戈德史密斯在《社会创新的力量:美国社会管理创新启示录》中反复提及“发现缺失的因素”“选择正确的催化剂”，才能促进创新的落地生根。在政府行政系统较为封闭的当下，政府公益创投的确有潜力成为一个开源创新平台，去容纳政策创新家、公益企业家、慈善家的社会抱负。

众创大赛在完成初步资金整合基础上，以下方向是否可探索开展呢？

1.探索打造和完善专业服务支持体系。公益创投强调除了资金支持以外，资助方能够匹配机构或项目需要的管理咨询、传播、财务管理、人力资源等非财务支持的配套。众创大赛虽尽量在配套服务机制方面安排了督导、评估以及人才培养计划，但项目及机构对细分的专业支持服务的需求仍远远未被满足，这与行业发展初期专业服务供给不足、政府政策保障及投入不足都息息相关。在整个众创大赛的组合资助中，可考虑有针对性地资助行业支持类项目，集合本土需求催生细分的专业支持服务。当这些专业服务真的有价值，可引导机构自费购买或通过基金会的非限定性资助支持。目前，众创大赛已资助NGO首席财务官培养计划、督导效能提升计划、NGO法律志愿服务计划等项目。但对尝试有效的专业支持服务，如何构建起服务供应商与项目机构之间的交易机制，打造细分的服务链条，仍需更多合作方一起去构思和推动。

2.支持项目方拓展资源。众创大赛的资助规则及评估规则比较关注资源联动能力，但主办方如何依托众创大赛的项目库优势，搭建资源对接的平台和机制及工具协助项目与资源的匹配，还大有作为的空间。

3.探索项目可持续发展的实现路径。不同的项目，实现可持续发展的路径迥异，从使用者付费到政府购买服务再到社会捐赠，更多情况下是组合式的。对于政府创投，资助周期结束后项目可持续运营发展的路径是什么？尝试对整个创投大赛的项目进行分类管理，与基金会资助、政府购买服务等有意识地衔接与协同，或是一个思考方向。例如如果预期兜底性的服务项目由镇街财政作为“接盘侠”，那么工作机制（环节）就需要增加项目与基层政府需求匹配衔接的环节；如具有自我造血能力（有自己的商业模式）的项目，可以尝试与顺德创新创业基金会的社会创业资助计划建立稳定的推荐渠道。

① 社会目的组织（social purpose organization），指的是以解决特定社会问题为组织使命的组织，形式包括非营利组织、社会企业、共益企业等。

②李健：《公益创投SPPP模式研究》，中国社会出版社，2016年，前言，第1页。

③李健：《公益创投SPPP模式研究》，中国社会出版社，2016年，第2页。

④敬乂嘉，公婷：《政府领导的社会创新：以上海市政府发起的公益创投为例》，《公共管理与政策评论》，2015年第2期。

⑤管兵：《发明还是扩散：地方政府创新动力机制》 ，《河北学刊》，2018年第1期 。

⑥对兼容性的理解，用政府官员常说的一句直白的话来表达就是“创投是一笔活钱”，而这是推动职能工作创新的重要保障。

⑦本文所论及的扶持资金免税，特指免增值税，属于原国税局业务办理的范畴。