顺德区目前的常住人口有240多万，根据统计信息，至2016年年底，顺德区60岁以上的老年人达到22.5万人，占人口总数的17.87%。顺德区目前已进入老龄化社会，并且将在2020年进入过度老年化社会。另外，根据第六次全国人口普查数据显示，我国已进入“严重少子化”阶段，根据2017年统计年鉴，2015和2016年间顺德每户人数约为3.5人。同时，随着医疗技术的提升及传统观念弱化，社区的长者照顾将会面临巨大的挑战和机遇。

综上，我们看到长者人数增加及社会老龄化已成必然现实，并在少子化、传统观念淡化中，问题更为凸显。如何回应老年群体在老化过程中的生理及心理需求是各级政府、社会组织亟需重点研究的课题。

而以社区集中供餐形式出现的“长者饭堂”则在服务实践中表现出色。本报告根据顺德现状及实际，选取“长者饭堂”为切入点，通过访谈顺德已开展的14个长者饭堂，探讨以下问题：（1）谁在为“长者饭堂”买单；（2）如何支持“长者饭堂”更好地发展。

是温饱，更是生活

——顺德区长者饭堂服务发展建议报告（2017）提炼

一、我区长者饭堂发展现状

（一）相关政策及资金投入

◆政府方面

目前全区并没有针对“长者饭堂”的专项政策及资金，但“长者饭堂”作为重要的嵌入要素，在以下项目中有突出体现：

一是，居家养老服务。顺德自2010年至今，陆续出台《申请政府资助的居家养老服务办事指南》、《顺德区居家养老服务照顾需求评估工具》、《顺德区居家养老服务工作指引》、三度调整居家养老资助范围及标准（从300元到610元）等，可见区级政府在政策推动上的力度。

二是，长者综合服务中心。2013年，顺德区出台《顺德区镇街长者综合服务中心建设实施方案》，要求至2015年，每个镇街最少建设一所融合配送餐、文娱活动、日间托老、康复保健、心理慰藉、信息支援等系列服务的“长者综合服务中心”。

三是，农村幸福院建设。顺德区在2013年，2014年，2015年分别建立30个，24个，6个（共60个）农村幸福院。由村民委员会进行管理，为农村老年人提供就餐、文化娱乐、康复护理等照料服务。

四是，退管站。覆盖204个村居，本区领取城乡居保待遇人员和常住顺德的区外退休职工，都将纳入退休人员社会化管理服务范围，为他们提供基本养老经济保障、医疗保健、日常生活照料、精神慰藉等全方位的社会化管理服务。

五是，星光老年之家。星光之家在2013年时已达350多家，平均每个村居至少1家，大的村居有2~3家。星光之家自启动时候有一定的经费外，之后的费用基本有村居负担，因此服务差异和场地的营运差异比较大。

六是，社区养老项目资助。自2016年起，区民政人社局对镇街社区养老服务项目开展资助，对开展助餐、日间照顾及临时托养等服务的项目，优先资助。在2017年，区财政安排250万共支持8个社区养老项目发展（包含硬件和软件的投入）。

然而，相对于以上的政策倾斜，近7成运营单位的负责人认为没有政策支持（如下图），政府也仅提供场地、装修等费用。

◆社会方面

目前，在顺德，慈善会及基金会是推动社区养老的重要力量，除了综合服务外，也包括针对“长者饭堂”的单项资助，例如邓枫基金会、顺商基金会、区慈善会、陈村慈善会、勒流慈善会等，保守估计约300万左右。

◆访谈对象的资源特征

1.资金来源多样化，80%以上的长者饭堂表示有接受社会资源资助，略高于政府。

2.从资金的占比情况看，政府及社会资源均是目前长者饭堂的重要支持力量，同时政府资源投入略高于社会资源投入。

3.政府及社会资源在投入方面有较大的倾向性。一方面，政府资源更倾向一次性及硬件设施方面的投入，例如首年建设费用、首年运营费用等，同时超过九成的饭堂在政府物业中运营。另一方面，社会资源更倾向具体、持续的服务投入，例如餐费等。

（二）服务状况

◆运营主体及性质

数据显示，目前除了均安，其他镇（街道）均至少有一个长者饭堂，同时发现以下三个特征：

1.长者饭堂在城市化程度更高的镇街数量越多，例如大良、容桂。

2.专业团队也成为长者饭堂分布的重要影响因素，包括顺心、星宇、大良家政员服务中心等。

3.运营主体是民办非企业的占80%，从长者服务部署看，社区养老确实与敬老院形成较大的差异。

◆工作人员数量及构成

数据显示，15家长者饭堂在人员构成上呈现如下特征：

1.工作人员在5人及以下的占了60%，处于轻资产运营状态。

2.人员构成单一中呈现多个面向，包括厨师、送餐员、社工等，其中有社工的饭堂约占30%，与运营机构的性质高度相关；同时，可见目前长者饭堂的服务不仅限于温饱，还配套一定的社会服务。

◆规范运营情况

根据《广州市社区居家养老服务规范》（征求意见稿，下称《规范》）的要求，本文针对长者饭堂的规范建设，分餐饮服务许可证、健康证、菜单、分餐、配送、食物保存、厨具共七个维度进行检视。

1.在餐饮服务许可证方面，仅有4成的饭堂有该许可证。同时，透过交叉分析，发现如下情况：

（1）是否取证与政府的监管力度呈正相关（事业单位性质的运营方全部取证）。

（2）是否取证与服务人数没有相关性，即服务人数越多、规模越大，未必影响取证。

2.在分餐中，《规范》明确“分餐员应佩戴口罩及厨帽、分餐、送餐应及时、准确，饮食应保温、保鲜、密闭、防止细菌滋生”的要求。但数据显示，超过5成的饭堂在分餐时没有要求或没有分餐区。    

需要注意的是，服务人数与送餐人数并没有与分餐要求呈现相关，但服务人数越多、送餐人数越多，受到没有分餐要求的影响更大，风险也更大。有许可证的机构均有分餐区及分餐要求。

◆服务对象人数

数据显示，全区长者饭堂服务人数近800人，其中：

1.长者堂食占总人数超过60%，但总体而言，堂食与送餐的人数相差不大。

2.数据显示，大良、容桂、勒流、杏坛等长者饭堂相对多的镇街，出现更多元长者用餐方式。

3.在服务对象中，全额资助占总体近60%，而自费的比例为40%，即完全自费的比例更少；可见，目前长者饭堂还处于政府和民间资源支持的状态，离用者自付的模式仍有较大差距。

二、结论及主要问题

虽然政府及社会在长者饭堂均有不同程度的支持，但该服务仍处于初级阶段，问题集中表现为：

（一）普适性问题

1.资金持续性问题

一是，资源的边缘化：从资源角度并没有专项的经费用于“长者饭堂”，其更多是作为整体项目（长者综合服务中心、居家养老、敬老院等）的其中一个支点，得到发展。

二是，资源构成社会化：从上面数据显示，长者饭堂的资源主体日趋民间，依稀看到政府资源逐步退缩的影子。但政府如何界定其在长者饭堂的边界，如何跟运营方达致共识，确实技术层面的问题。

三是，服务需叠加：作为嵌入服务，是否能独立发展，本身就是难点；另外，如长者饭堂希望获得更多资源支持，在服务上需要有所升级，不能仅限于食，而更多地思考如何让长者吃得健康、吃得开心。

2.规范性问题

整体而言，在政府及民间尚未有统一的指引及标准前提下，调研的15家长者饭堂已有一定的防控意识，尤其在工作人员健康、食品及出具监控上尤为关注。但在《餐饮服务许可证》、场地要求、分餐要求方面却表现一般，特别是前者。同时，服务人数越多、规模越大的饭堂并不代表更规范，即他们的风险尤为大。

3.专业人员问题

目前，长者饭堂是一个跨专业的服务项目，它同时需要餐饮、服务、营销等方面的人员。但数据显示，现在项目的人员构成还是相对单一，主要满足煮、分、送餐的需要，一是缺乏专职的主管；二是尚未跳出饭堂本身思考其社区内涵；三是大部分饭堂没有督导及专家。这样的人员构成，将会极大地限制了饭堂的规范性、持续性、专业性发展。

（二）特征性问题

1.服务回应社会需求情况

目前，14所长者饭堂服务人数为800人，服务覆盖的范围还有较大的空间。另一方面，如果政府及社会没有规模化的思维，也是难以应对长者饭堂甚至更大层面的长者服务的发展。

2.镇街及村居差异情况

上述数据已反映，镇街的长者饭堂发展程度不一，地区特点也同时影响送餐与堂食人数。如何根据地区的经济、文化等要素，设计适合本土的长者饭堂，同样也是其持续发展的关键技术性问题。

三、建议

（一）政府层面

1.定位思考：以长者饭堂为介入点，思考社区养老中政府（区/镇街）的定位，明确与社会、市场的边界。借助广州市、南海区等它方经验发展自身，需要更好地结合。政府还需提前规划和思考相关政策的在服务层面有不同程度的交合，避免出现资源、人力等的浪费。

2.政策思考：在明晰定位后，系统修订有关政策及出台新的政策，建议建立不同功能的养老服务内容。

3.执行思考：建议政府制定3~5年规划，参考北京及广州等地，保底场地、部分运营费用，确保机构运作顺利，在长者用餐上可通过社会及自付解决。同时，尊重地区差异，针对镇街的实际情况，在有关指引和财政分担上系统思考，再进行确定。另外，需要加强服务的规范性监管，可先从规模大的饭堂开始，一是他们服务对象多，二是机构更有资本作提升。

（二）社会层面

1.行业组织

承担政府的部分职能转移，特别是行业发展研究及培训功能，根据政府规划，制定事项的时间表和执行清单，大力推动行业发展。另外，还要进行行业数据收集及公开，建立智库，设计体系培训，加强政策解读。政策和资源的交合，加大了解读的难度，需要行业组织提供更多咨询服务。

2.服务组织

（1）跳出服务，思考服务：服务组织的负责人需要突破思维边界，把养老服务放在社会中思考，这样才能更好地带动新的融资和服务创新。

（2）技术提升：目前长者饭堂仍处于初级阶段，首先是规范性要求，在区尚未出台具体指引，可参考广州进行自我约束和规定；其次，服务要立足于社区、服务群体的需求，进行调查、总结、反思，及时提升；再次，尊重本土经验，加强不同地区服务机构的交流合作，邀请经验丰富的机构进行分享，提升自我。

（3）提升管理水平：饭堂的营运需要同时兼具服务管理和餐饮管理的素养，机构负责人需要有意识做好人力资源部署及人才培训，思考服务迭代和服务品牌，这样才能让服务持续健康地发展。

主笔：顺德区社会服务联会  邹巧茵

资助单位：顺德区社会工作委员会